O prawie, co wrogów stworzyło [co przeszkadza skutecznie działać polskim instytucjom kultury?]

Autorzy niezwykle popularnego niegdyś programu telewizyjnego pod nazwą „Polskie Zoo” zaznaczali na jego wstępie, że „skojarzenia to przekleństwo”. Kiedy Redakcja zaproponowała hasło „wróg” jako jeden z tematów przewodnich, niżej podpisany przekonał się raz jeszcze, jak wiele jest racji w zacytowanej sentencji. Hasło wywołało szybkie skojarzenie: „organizator (czyli samorząd) to wróg instytucji kultury”. Czy jest ono uzasadnione?

Żeby problem dobrze zrozumieć, musimy cofnąć się do czasów PRL. Instytucje kultury były w tym czasie wykorzystywane jako narzędzia propagandy, które miały promować „właściwe” treści i postawy.

Kultura była cenzurowana

I limitowana w takim sensie, że instytucje w teorii miały prawo kolportować wyłącznie treści dozwolone przez władzę. Takie postawienie sprawy skutkowało uruchomieniem drugiego i kolejnych obiegów idei i dzieł. Także w „oficjalnych” programach instytucji kultury pojawiały się jednak treści i działania, które niekoniecznie były zgodne z tym „jedynie słusznym” nurtem. To opowieść na nieco inną okazję. Dla tej, którą zaczynamy, istotne jest to, że kiedy w Polsce skończył się komunizm i nastał czas reform, to nie mógł ominąć teatrów, galerii, muzeów, bibliotek, filharmonii i domów kultury. Zastanawiano się wówczas, co z tym systemem zrobić. Najdłużej myślano o domach kultury, bo to one były najchętniej i najczęściej wykorzystywanymi narzędziami sączenia „jedynie słusznych” treści przez władze komunistyczne. Nowej Polski nie można było sobie jednak wyobrazić bez muzeów, teatrów, oper czy bibliotek. Bez domów kultury? A i owszem.

Zatem zupełnie serio rozważano kwestię likwidacji domów kultury, ale ostatecznie nie wprowadzono jej w życie. Można jednak z dużym prawdopodobieństwem niepopełnienia błędu zgadywać, że to właśnie casus tych placówek był źródłem nowego pomysłu na ulokowanie instytucji kultury. W tym czasie powstawał też samorząd i ten pomysł był prosty: to nie państwo ze wszystkimi swymi zagrożeniami uogólnień, a właśnie samorządy powinny przejąć instytucjonalną kulturę. Z wyjątkami w postaci największych podmiotów, które pozostały pod kontrolą ministra, i dużych w skali lokalnej, które zostały pod nadzorem wojewodów (w układzie 49 województw). Absolutna większość trafiła jednak do gmin.

Samorząd był nowym tworem i nie doświadczenia, a założenia sprawiły, że dokonano takiego właśnie wyboru. Zakładano, że w gminach będzie mniej polityki, że samorządowcy będą bliżej ludzkich spraw, że nieistotna będzie ideologia, która sprawy państwa może dominować, że w gminach łatwiej będzie dostrzec realne potrzeby mieszkańców i na nie odpowiadać. W tym także potrzeby kulturalne. Zatem w ustawie samorządowej znalazł się zapis o obowiązku prowadzenia przez gminy działalności kulturalnej, a co za tym idzie – pokrywania kosztów. Samorządy stały się więc organizatorami dla instytucji kultury, ale też nadano części z nich osobowość prawną. To był pomysł na ich uniezależnienie, a wynikający z bardzo świeżych przecież wspomnień instytucji działających w PRL i ich kompletnej, instrumentalnej podwładności.

Dodatkowo, aby bardziej związać samorządy z instytucjami kultury, ale też umożliwić bezproblemowy transfer środków budżetowych do instytucji kultury, utworzono rejestry prowadzone przez wójtów, burmistrzów i prezydentów (a także ministra), które stały się podstawą ich działania. Wpis do rejestru uruchamiał instytucję. Istotne, że nie dokonywano tego w Krajowym Rejestrze Sądowym, jak to było i jest wobec innych osób prawnych. Podzielono również instytucje kultury na artystyczne i upowszechniające kulturę. Te pierwsze nie były zaliczane do sfery budżetowej, drugie miały status zakładów budżetowych, ale i one go straciły po reformie z 1999 roku i dzisiaj wszystkie mają osobowość prawną. Trzeba tu jednak dodać, że z punktu widzenia Unii Europejskiej nasze rozwiązanie sprawia, że ta podmiotowość jest problematyczna. UE stoi na stanowisku, że tylko rejestracja w KRS nadaje osobowość prawną.

W ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej znalazły się więc zapisy, które według autorów miały zagwarantować kulturze niezależność, zabezpieczyć finanse na działanie i gwarantować ciągłość trwania. To, co mogło nieco niepokoić, dotyczyło domów kultury, bo były w ustawie niemal nieobecne. Pisano o ośrodkach, centrach i domach kultury, nie definiując różnic. I to w zasadzie wszystko.

Jak wspomnieliśmy, w 1999 roku zreformowano ustawę i zaliczane wcześniej do sfery budżetowej nieartystyczne instytucje kultury także stały się osobami prawnymi. Kolejna poważna zmiana miała miejsce w 2012 roku, kiedy ministerstwo kierowane przez Bogdana Zdrojewskiego wprowadziło m.in. kadencyjność i kontrakty dla dyrektorów. W praktyce nowelizacja ta do końca rozregulowała ustawę, która i tak nie przystawała już wtedy do rzeczywistości i realiów. A jakie są te realia?

Instytucje kultury nie są niezależne

Aby mogły być niezależne, właśnie taki status musieliby mieć ich dyrektorzy. Ustawa przewiduje, że organizator powołuje dyrektora na drodze konkursu, w którym kandydaci mają m.in. przedstawić wizję prowadzenia instytucji. Logika nakazuje więc stwierdzić, że zwycięska wizja powinna być realizowana. Bardzo często pozostaje ona jednak na papierze, bo dyrektor ma realizować programy uświęcone tradycją albo/i działać zgodnie z oczekiwaniami magistratu. Może też nie dostać środków, by realizować własną wizję. Niezależność pozostaje w tej sytuacji tylko postulatem.

Powołać dyrektora można także bez konkursu, ale na to musi wyrazić zgodę minister. Organizator określa, na jak długo powołuje dyrektora, a może to zrobić na okres od 3 do 7 lat. Praktyka wskazuje, że najczęściej jest to dolna granica. Co można przez taki okres zrobić w przestrzeni kultury? Ci, którzy tej pracy spróbowali, doskonale wiedzą, że właściwie nic. Zmiana i jej utrwalenie wymagają czasu, zbudowanie zespołu również. Dłuższego niż trzy lata.

Dyrektorzy dostają kontrakt, który z punktu widzenia organizatora jest zwykłą umową o pracę. Tego kontraktu zazwyczaj się nie negocjuje. Nie ma w nim zapisów o sankcjach wobec organizatora, gdyby go nie wypełnił. Zatem zwolnienie dyrektora to żaden problem. Ustawa jest tak niejasna, że nie do końca wiadomo nawet, gdzie dyrektor pracuje. W każdym razie organizator interpretuje jej zapisy zupełnie dowolnie. Powszechną jest sytuacja wystawiania delegacji dla dyrektorów przez urząd. Skoro magistrat wystawił, to powinien rozliczyć, ale tego nie robi i diety oraz inne koszty wynikłe w związku z delegacją pokrywa instytucja kultury. Mówimy o dwóch różnych podmiotach, z których każdy ma osobowość prawną. Co więcej, odchodzący z pracy dyrektorzy, którzy zgodnie z zapisami swoich umów są zatrudnieni przez instytucje kultury, także świadectwo pracy dostają od urzędników. Czy jest to zgodne z prawem? Mocno wątpliwe, ale ciekawsze wydaje się pytanie, dlaczego tak się dzieje.

Otóż jest to – mówiąc może nieco brutalnie – efekt gwałtu na ustawie, którą organizatorzy respektują wybiórczo. W praktyce przewiduje ona dla organizatora następujące działania wobec dyrektora: nominację, ustalenie warunków pracy (które realizuje instytucja kultury), kontrolowanie tego, co zostało zrobione, i cofnięcie nominacji. Jest tu zasadne pytanie: czy cofnięcie nominacji jest równoznaczne ze zwolnieniem? Wydaje się, że nie, bo skoro dyrektor jest pracownikiem instytucji, a nie wójta, burmistrza, prezydenta czy marszałka województwa, to zwolnić z pracy w instytucji może osoba mająca takie plenipotencje, a nie formalnie zewnętrzny wobec instytucji podmiot, jakim jest szef samorządu. Zatem dyrektor po cofnięciu nominacji powinien pozostać pracownikiem, którego zwolnić może dopiero kolejna osoba obdarzona przez organizatora nominacją. Głupie? No głupie, ale to niejedyny absurd, który kreuje ustawa. W efekcie jest do niej cała masa stanowisk przeróżnych sądów, interpretacji prawa itd., itp. Można odnieść wrażenie, że to nie ustawa, a te stanowiska regulują dziś polską kulturę.

Doskonałym przykładem na potwierdzenie tej tezy może być kwestia wybiórczego potraktowania dyrektorów instytucji nieartystycznych, którzy kierowali nimi przed wejściem nowelizacji z 2012 roku. Przypomnijmy, że wprowadziła ona kadencyjność, a zarazem zakończyła bezterminowe umowy o pracę dyrektorów, ale nie wszystkich. Ministerstwo wyłączyło z nich bowiem dyrektorów domów kultury i bibliotek pracujących w nich przed nowelizacją. Ci nadal mogli cieszyć się zatrudnieniem bezterminowym. Prawdopodobnie był to efekt politycznego targu współtworzących wówczas koalicję PO i PSL i wniosek tego drugiego ugrupowania, którego celem było chronienie mniejszych gmin przed potencjalnym chaosem, jaki wypowiedzenie umów mogło wywołać w działających tam instytucjach. Trzy lata później sądy zaczęły stwierdzać, że rozwiązanie to jest niezgodne z ustawą, która nakazała powszechne wprowadzenie kadencyjności. Zatem dyrektorzy, którzy pozostali z umowami na czas nieokreślony, byli zatrudnieni z wadą prawną. To z kolei rodziło poważne konsekwencje, ponieważ wszystkie decyzje podejmowane przez takich dyrektorów po wejściu w życie ustawy można by uznać za niemające mocy prawnej. A mogły to być decyzje podejmowane przez kilka lat. Niektóre samorządy zaczęły więc wypowiadać umowy dyrektorom. Kto wie, czy ten proceder nie trwa nadal. Aby te decyzje uzasadnić, czasami wprowadzano w życie kuriozalne rozwiązania. Na przykład stwierdzano, że dyrektor urzędujący bez kontraktu był „wybierany” na drodze pozakonkursowej na dwie kilkuletnie kadencje, co oczywiście nie miało miejsca, ale wypełniało okres, co do którego były wątpliwości, czy dyrektor pracował zgodnie z prawem. Po prostu: włodarzowi gminy groziły konsekwencje, bo pracujący na podstawie wadliwej umowy dyrektor to było niedopatrzenie samorządu.

Tymczasem ministerstwo stało i stoi na stanowisku, że jego interpretacja jest wiążąca. Efekt? Część samorządów dokonała zmian. Niektóre przy okazji pozbyły się wieloletnich dyrektorów, zapewniając ich, że po wypowiedzeniu bezterminowej umowy powołają takie osoby na stanowisko na zamkniętą kadencję. Nie zawsze dotrzymywano takich zapewnień. Są jednak i takie gminy, które podobnej zmiany nie dokonały i nadal instytucjami rządzą dyrektorzy ze starymi, bezterminowymi umowami. To dowód na kompletny chaos prawny i konieczność wprowadzenia głębokich i bardzo pilnych zmian w ustawie, a najlepiej napisania jej od nowa. Niejedyny.

Wróćmy do relacji organizator–dyrektor. Ten pierwszy formalnie nie może narzucać swej woli co do prowadzenia instytucji, podejmowania decyzji, które jej dotyczą, bo za nie odpowiada dyrektor i to jednoosobowo. W praktyce takie sytuacje to naprawdę rzadkość, bo wywieranie nacisku na dyrektorów jest powszechne i w zasadzie na porządku dziennym, podobnie jak pociąganie ich do odpowiedzialności, jeśli odwołują się oni do swej niezależności gwarantowanej przecież przez ustawę. Innymi słowy, zgodnie z prawem dyrektor może powiedzieć organizatorowi „nie”, ale jeśli to zrobi, jego dni są zazwyczaj policzone.

Dzieje się tak dlatego, że samorząd postrzega instytucję kultury jako podległy podmiot. Nie uznaje jego osobowości prawnej rozumianej jako odrębność od urzędu. Skąd to nieporozumienie? Być może wynika ono z faktu kreowania budżetu instytucji kultury poprzez dotację podmiotową udzielaną przez samorząd. A ta powstaje w gabinetach szefów gmin i jest głosowana przez radnych. To zresztą też znakomity sposób, żeby utrudnić życie „krnąbrnym” dyrektorom. Wprawdzie ustawa mówi, że organizator musi zabezpieczyć pieniądze na utrzymanie infrastruktury i pracowników instytucji oraz zabezpieczyć środki na prowadzenie przez nią działań, ale nie dookreśla tych sformułowań. W efekcie te zapisy są łamane nagminnie i jest to znakomite narzędzie, by związać ręce dyrektorom.

W kulturze planowanie w dłuższej perspektywie to konieczność. Niestety raczej nie ma (najprawdopodobniej) w Polsce dyrektora, który jest w stanie zaplanować kilkuletni projekt bez ryzyka, że nie dostanie na niego środków od swego organizatora. Zdarzają się sytuacje, w których organizator zmusza dyrektorów do zabiegania o środki zewnętrzne, które są rozliczane po realizacji zadania, i nie przekazuje pieniędzy na to, by je zrealizować. Nie brak sytuacji, w których w dotacji celowej nie ma ani grosza na prowadzenie działalności albo takich, kiedy na początku roku dyrektor wie, że ma zagwarantowane środki tylko na utrzymanie obiektu i płace, a na działalność są one przekazywane na drodze zmian dotacji w ciągu roku, i takich projektów, które akceptuje organizator, a o których dyrektor może dowiedzieć się jako ostatni. Te i wiele innych patologicznych praktyk to codzienność instytucjonalnej kultury w Polsce.

Można się wkurzyć? No można. Może przez głowę przelecieć kilka nieparlamentarnych epitetów? Może. Jeśli takie relacje trwają dłużej, może dojść nawet do tego, że dyrektor i szef samorządu stają się najpierw adwersarzami, a wreszcie uczestnikami głębokiego konfliktu, pojawia się uczucie nienawiści i wrogość. To tylko teoria? Nie, znane są takie przypadki w życiu i jest ich nadspodziewanie wiele. Trochę to może dziwne, skoro zwolnienie dyrektora to dla organizatora „bułka z masłem”, no ale czasami szefowie gmin i instytucji trwają w konflikcie miesiącami, a nawet latami.

Sprawę komplikuje jeszcze bardziej fakt, że do tych trudnych relacji z organizatorem sporo „dokładają” także same instytucje kultury. Chętnie się w nich pamięta o deptanej niezależności i nieszanowanej podmiotowości, ale też równie chętnie zapomina, że samorządowe instytucje kultury to narzędzia do realizowania polityki kulturalnej gminy. Wprawdzie najczęściej te polityki to kompilacja bardzo ogólnych myśli i cytatów, w których na próżno szukać konkretnych wytycznych programujących działania instytucji kultury, ale nie zmienia to faktu, że instytucje te nie są „prywatnymi folwarkami” dyrektorów i pracowników. Tak jak samorządowcy nie rozumieją specyfiki kultury, tak pracownicy instytucji nie chcą zrozumieć urzędników. To nie może się skończyć dobrze.

W efekcie instytucje kultury są bardziej lub mniej w opozycji do samorządów. Im dłużej trwają relacje konkretnych wójtów, burmistrzów, prezydentów i marszałków województw z dłużej sprawującymi władzę dyrektorami, tym zazwyczaj są one trudniejsze. Rzecz jasna nie zawsze, bo nie brak dyrektorów, którzy wchodzą w rolę wyznaczoną im przez urzędników i wtedy mogą długo trwać na stanowisku. Czy to jednak oznacza brak frustracji?

Samorządy i instytucje kultury powinny być sojusznikami

Problemem jest tu jednak kompletny brak zrozumienia, fatalne prawo, które w sposób niejasny pozycjonuje dyrektorów i szefów samorządów wobec siebie, brak partnerskiej współpracy i traktowanie dyrektorów przez władze jako podwładnych, a nie partnerów.

Co można z tym zrobić? Przede wszystkim należy niezwłocznie rozpocząć prace nad zmianą prawa. Dotychczasową ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej powinno zastąpić kilka aktów prawnych dedykowanych poszczególnym rodzajom instytucji kultury. Być może stworzyć można jeden akt prawny dotyczący instytucji artystycznych (choć i to trzeba dobrze rozważyć), ale wsadzanie ich do „jednego worka” z bibliotekami, galeriami czy domami kultury wydaje się współcześnie nieracjonalne. Spójrzmy tylko na ten ostatni rodzaj instytucji i zadajmy sobie pytanie, ile jest różnych typów takich podmiotów. Odpowiedź może przyprawić o ból głowy, bo jest bardzo prawdopodobne, że nie ma w Polsce dwóch identycznych jednostek. Są oczywiście podobieństwa, ale w małych gminach mamy zazwyczaj ośrodki łączące funkcje kultury, rekreacji, sportu, promocji, a bywa, że na tym nie koniec. Można odnieść wrażenie, że takie łączenie jest dysfunkcyjne i oczywiście taka groźba istnieje. Zwłaszcza jeśli rano „przysłowiowy” pan Kazimierz przycina trawę na boisku, maluje linie i zakłada w bramkach siatki, w południe instaluje sprzęt sceniczny, po południu prowadzi zajęcia modelarskie, a wieczorem odgrywa rolę akustyka na koncercie. I takich sytuacji nie brakuje, ale z drugiej strony łączenie szeregu usług społecznych w jednym miejscu jest uzasadnione w takich małych gminach. Tam nie ma miejsca na kilka instytucji. Trzeba tylko zachować zdrowy rozsądek lub mieć barierę w przepisach, by ów pan Kazio nie był „od wszystkiego”.

Taki model nijak ma się do domu kultury w byłym mieście wojewódzkim, dziś powiatowym, który kontynuuje tradycje wojewódzkiego domu kultury z czasów PRL i pierwszego dziesięciolecia III RP. A możemy mieć jeszcze centra kulturalno-biblioteczne, domy kultury, które są w praktyce centrami organizacji imprez z jednej strony lub animacji i edukacji kulturalnej z drugiej. Do tego istnieje niemal niezliczona ilość wariantów pośrednich i rozwiązań, o których tu nie wspomnieliśmy. Jak to zmieścić w jednej ustawie? Zadanie do najprostszych nie należy, ale jest możliwe, bo jednak wszystkie te placówki ileś rzeczy łączy, a ta kreatywność w wymyślaniu formuł związana jest ze specyfiką terenu, na jakim działa dana placówka, i danej społeczności. Trudno odmawiać prawa do takiej kreacji i uwzględniania specyfik.

Elementem wspólnym nowych rozwiązań prawnych powinna być kwestia zdefiniowania w jasny sposób pozycji dyrektora, zwłaszcza w relacji z organizatorem. Jeśli instytucja kultury ma być realnie niezależna, to niezależny musi być przede wszystkim dyrektor. Pytanie, czy rzeczywiście ma być niezależna, czy idee przyświecające twórcom ustawodawstwa z przełomu lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku nadal są aktualne? Wydaje się, że tak. W czasach PRL o wydarzeniach kulturalnych i programach instytucji często decydowali funkcyjni towarzysze z komitetu gminnego czy miejskiego albo wojewódzkiego PZPR. Dzisiaj to prawo uzurpują sobie wójtowie, burmistrzowie czy prezydenci. Nie jest zamiarem autora stawianie ich w jednym szeregu, ale trudno nie zauważyć, że jedni i drudzy zazwyczaj pojęcia nie mieli/mają o materii, w której chcieli/chcą decydować. Profesjonalistami są tu jednak (zazwyczaj) dyrektorzy jednostek kultury i ich pracownicy.

Jak tę niezależność urzeczywistnić? Przede wszystkim minimalnie kadencje dyrektorów powinny trwać dłużej niż samorządów. Raz, że – jak wspomnieliśmy wcześniej – w ciągu trzech lat w kulturze nie sposób skutecznie zbudować zespołu, opracować i zrealizować ambitnego programu. Dwa – samorządowcom wytrąciłoby się w ten sposób bardzo skuteczne narzędzie uzależniania dyrektorów. Skoro wprowadzono kontrakty, to powinny mieć one charakter wiążący dla obu stron. Należy więc zadbać o to, by posiadały one zapisy o sankcjach w przypadku ich zerwania bez zgody drugiej strony i realnych powodów takiej decyzji. Wydaje się też zasadnym ustanowienie jakiegoś trybu odwoławczego dla dyrektora i organizatora w postaci niezależnego podmiotu władnego rozstrzygnąć ewentualne spory między dyrektorem a organizatorem, do którego ci mogliby się zwracać w razie takiej potrzeby. Dziś, w konfliktowych sytuacjach, prokuratorem i sędzią jest szef gminy, a dyrektor może tylko pójść na wojnę medialną i mieć nadzieję, że szefowi samorządu „drgnie ręka” przed jego zwolnieniem z pracy.

W przypadku domów kultury należy również pomyśleć o zachowaniu równowagi między wydawaniem pieniędzy na rozrywkę, promocję sztuki, edukację i animację. Gdyby nawet urzeczywistnić ideę niezależności dyrektorów, to i tak wydaje się, że do rozważenia jest ustawowe ustalenie limitów procentowych wydatków z budżetu na wymienione wyżej aktywności, tak by np. koszty dożynek nie pochłaniały 90 proc. budżetu instytucji kultury. Trzeba by to zrobić na podobieństwo limitów wprowadzonych dla samorządów na wydatki bieżące względem inwestycyjnych. Skąd takie postulaty głębokich regulacji? Z analizy rzeczywistości domów kultury. Organizatorów zazwyczaj mniej interesuje promocja kultury poprzez udostępnianie wybitnych dzieł, bo te nie ściągają tłumów. Lepsze są dla nich masowe wydarzenia, które de facto nie są działalnością kulturalną a rozrywkową. Dla pełnej jasności – i taka aktywność powinna istnieć, natomiast trzeba zachować zdrowy rozsądek, a z tym dzisiaj różnie bywa.